全国土地财政审计风暴刮起 土地价格是重点

　　9月7日，周日，甘肃省临夏市国土资源局接到审计部门的通知，告知9月10日至25日将对临夏市国有土地出让金、用地审批程序等进行审计。9月10日当天，该市国土资源局的工作人员和往常一样下乡调研，和很多局里的领导干部一样，他并不清楚审计人员是否已经入驻。他们也不需要知道，在接到通知之后，他们唯一要做的就是等待、配合。

　　在未来两个月，像临夏市这样接受国家审计署(以下简称“审计署”)直接审计的县级单位有700多个，另外，还有300多个地级市、2000多个县级单位和4万多个乡镇都可能被翻阅账本，接受异地审计小组的审计。

　　这是十几年来中国第一次全国范围的土地财政审计。

　　此次审计由国务院牵头，重点对2008年至2013年5年内的国有土地出让金(以下简称“土地出让金”)收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，主要审计对象为市、县两级政府，审计范围包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。

　　不同于过往的土地审计，此次审计范围更广，力度更大，涉及的层次更多、审计内容更为具体。而且，此次审计工作是在特殊背景下的安排，带着非常明晰的任务。

　　审计署特约审计员王雍君透露，过去，国家没有对土地财政进行过如此严格的审计。他说，十几年来，在土地财政领域存在很多问题，没有得到系统的清理，甚至没有对外披露。而此次审计就是为了查验一下这个家底是怎样的，并且在反腐倡廉的新形势下，查找挖掘出土地财政中存在的关键问题，惩治土地腐败，为未来的全国土地财政管理制度改革提供支持。

　　一位省国土部门工作人员透露，审计对象被要求提供的材料中包含土地出让价格、土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价等。审计会牵涉到——“这块地是什么价格，出让金应该是多少钱，当前的价格有什么依据，什么领导审批的……”

　　审计署：精心部署的攻坚战

　　8月12日，叶青参与了全国审计系统的电视会议，这个会议也被称为“全国土地出让收支和耕地保护情况审计视频培训班”。

　　这是一个电视视频会议，为期两天，全程对外保密。全国省级以上审计机关审计人员参与了这次培训。作为审计署特聘的12个特约审计员之一，湖北省统计局副局长叶青被安排在武汉特派办约50人的会议组。武汉总共有两个会议组。另一个会议组由湖北审计厅的审计人员组成。

　　北京的会议为现场会，在会场，国家审计署审计长刘家义和总审计师陈尘肇分别做了动员和2014年土地财政审计的工作布置，而各地方通过视频会议参会。据叶青介绍，“培训主要强调了审计的意义，讲解了审计的流程、组织结构和审计重点”。

　　会议后的8月15日，审计署正式下达了2014年土地财政审计的任务。据叶青介绍，此次审计规模不会比去年全国政府债务审计的规模小多少，几乎会调动审计系统内的所有力量。

　　这次审计为期两个月。审计署做了非常周密的审计方案，包括每个县市谁来负责，派出哪个小分队，每天的任务是什么。各个小组每天都要完成所安排的任务。

　　审计队伍由审计署和地方审计部门人员构成。为了保证审计的质量，每个审计小组都有审计署的工作人员。按照分工，审计署直接审计700多个县级单位，其余县市由地方审计部门负责。地方省审计厅的工作人员会有一大半下到市县，包括厅里领导。

　　审计方式采用省内交叉审计。比如，某地级市由省审计厅负责，由厅里的处长带队，抽调其他地市审计部门的工作人员组成审计小组。而且，特派办本身也是交叉的，比如武汉特派办就不能审计湖北省。

　　审计工作本身带有保密性，而此次审计更为严格。8月底时，审计署已经入驻到一些县市国土局，但对于审计署何时入驻的，审计的具体内容、日程，一些地方国土局的副局长都不清楚。对于被审计单位而言，他们所能做的事就是——“配合，只能配合。”叶青表示。

　　如甘肃省对各个地市县级单位进行分批审计，甘肃省白银市在第一批没有抽中。白银市国土局地矿服务中心的一位负责人告诉经济观察报记者，第一批不审并不代表不审，审计部门已经通知，此次为全国性审计，审计对象要全覆盖，为此，他们必须提前做好准备。根据白银市国土局的安排，各个科室都要提前准备相关材料，特别是土地和矿业的出让金、出让手续等相关材料。而为了应对此次审计，各个部门提前开始自己检查土地、矿产出让过程中是否有不规范的地方。

　　而天水市是甘肃省第一轮被抽中的被审计对象。在审计过程中，天水市国土局专门设立了对接小组，由经办人对接审计小组的工作。各个部门提交审计员所需要的材料由审计员翻阅，如果在审计过程中审计人员有疑问，则会叫来相关科室的负责人予以解释。

　　对于审计组的来临，各地反应不一。湖北一位市级国土资源局负责人就表现得非常轻松，他说自己所在的市是一个年轻的地级市，在土地审批、出让上一直抓得很严，过程很清晰，因而不会有什么问题。而更多官员则选择回避这个问题。

　　按照审计的规程，一般在审计组入驻前，审计部门会发给被审计对象一个告知书，并通知地方党委。“和以往大多数审计一样，这次审计事先有比较严格的审计计划，规定了审计的对象、内容和范围，而这些信息会提前告知被审计对象”，王雍君说。但是，这并不意味着给被审计对象留有准备或可以隐瞒的空间。叶青笑谈，“他告诉你要开始审计了，那他随时就可以开始了，你说他什么时候开始呢?”对于自查自纠，叶青认为，一般来讲，自己能查出的问题很有限，因为被审计对象往往认为自己是没有问题的，但自查自纠涉及到一个主动纠错的态度问题。

　　据公开信息，此次审计工作将在10月31日结束，审计结果可能在今年12月或明年1月向社会公布。

　　重点：审计土地出让价格

　　对于此次全国范围的审计，地方国土相关部门并不清楚审计背后的重点，这也是审计方案中最为保密的内容之一。

　　9月10日，临夏市国土局的联络员正在等待审计小组的随时入驻。在4天前发来的告知书中，此次土地审计的内容将包括土地出让金、土地项目用地手续等。据一位省级国土资源部门的人员介绍，在此次审计中，该省需要为审计部门准备土地出让金等十几项相关资料。在土地出让金方面，需准备土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价、土地使用权证发放及融资情况等。

　　“审的过程不能对外说，这是他们的纪律。所有的审计计划、步骤，都是他们做完才能说”，叶青透露。而且，各个省不单独发布审计报告，也不会将审计结果向上级报告。今年6月已完成审计的湖南、辽宁两试点省份的审计结果目前也未对外公布。

　　在审计范围上，除了国土部门，此次审计还涉及到财政、发改、住建、林业、农业等系统。“财政管钱”，涉及土地出让金的收支;“住建管房地产”，涉及到房地产项目的审批是否合规;而发改涉及到土地项目的立项。而据媒体报道，规划部门也会有配合，“审查土地在出让中是否与规划容积率一致”。

　　这是一个围绕土地审计的系统工程，审计的范围远远超出了土地本身，而是牵涉到有关土地的一系列审批、交易问题。

　　叶青向记者透露，此次审计的一个重点会是土地价格。

　　“审计会涉及这块地的实际出让价格，原本是什么价格，值多少钱，什么领导审批的……”他说。在过去十几年的地方土地出让中，受各种因素的影响，土地价格参差不齐，甚至出现零地价。一般来讲，不同的土地拥有不同的等级和基准地价，但在过去，地方有很多土地被莫名回避了招投标程序，最后被协议出让，或是在招投标本身的暗箱操作，成交地价与实际价值不符。

　　这背后“是卖高了还是卖低了，谁来决定的，后面有没有什么问题”这些一直不被政府和公众掌握。叶青表示，而这次将会全部查清。

　　这个操作本身并不难。叶青表示，对于土地的价格，不同城市、地区都会有一个大概的标准，如果实际出让价格高得很离谱，或者低得很离谱，还是很容易被发现的。

　　土地交易特别是土地价格背后隐藏着钱权交易等巨大腐败空间，揪住这条尾巴，可能带出一窝老鼠。在2007年和2009年的土地审计中，相关问题已经暴露。

　　2007年审计署对11个市和28个县2004年至2006年国有土地出让金进行了审计，审计调查结果显示，在11个城市中，天津、长沙等9个城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额的2.17%。其中，以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。

　　2009年，审计署抽查了河北、辽宁等11个省区中40个地市州在2007年至2008年征收、管理、使用土地专项资金的情况。审计调查结果显示，有11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式变相减免土地出让收入19.61亿元;有3个市以低于基准地价70%的价格等方式出让土地177宗0.8万亩。按照国家规定，基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化适时进行调整。但截至2009年6月底，有5个市已超过3年未更新，其中3个市的土地市场价比其适用的基准地价高出了1倍以上。

　　前两次土地审计只是对部分省市的土地出让金整体情况进行了解，并没有查处具体问题。叶青表示，此次审计可能要见人、见钱、见事，值得关注。“土地价格，这是最敏感的问题之一”，王雍君说。

　　问题：土地背后可能的腐败

　　审计署的能量有目共睹。叶青说，“不要小看他们的战斗力，我想不会有什么问题是审不出来的”。

　　叶青任职了20年的湖北省审计厅特约审计员，并在去年成为国家审计署特约审计员。在20多年的工作经历中，他感觉到，审计工作的科技含量越来越高，审计的手段和能力也越来越强。“审计署正在推行联网审计”，叶青说。这是审计署内部一个交流的平台。

　　当各地审计员在工作中碰到问题，通过平台可以随时在线交流，而在全国范围内，审计人员很容易在类似的问题中找到共性，并发现一些漏洞。通过这种联网的方式，不断完善经验，并且将经验迅速推广。

　　国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。在这个庞大的土地财政背后，信息不透明，且监管存有漏洞，这让土地财政成为滋生腐败的土壤。而根据此前中央巡视组的反馈情况和各地方的整改通报，在前三轮被巡视的省份中，众多省份被发现了房地产业的腐败，占比达95%。

　　“审计署是带着许多线索和数据下来审的，是有针对性的”，一位地方审计人员透露。王雍君也承认，这次审计工作有一套严密的程序和规程，这套程序和规程比较有利于审计人员去发现各种腐败的蛛丝马迹。

　　总结土地腐败的路径，王雍君说主要体现在两个方面：一、在土地招拍挂过程中可能出现违规操作;第二，在土地出让金本身的使用上存在违规风险。很多地方长期没有将土地出让金纳入预算管理，在使用上过度随意。“土地出让金本身有多个不同的流向，这背后存在很大的操作空间”。2007年的土地审计结果显示，一些城市的土地储备机构通过贷款形式将巨额土地出让金用于股权投资、出借等。而按照法律法规，土地出让金必须用于征地拆迁补偿、土地开发、支农等特定用途。

　　“审计本身就是一个反腐的利剑”，而此次土地审计将为土地反腐提供线索。叶青说，有的地方领导很担心会在这次审计中出问题，其实，“也没有必要过度担心，当审计部门真正查到你头上时，你说清楚是怎么回事就行了”。